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從鴉|片戰爭到八國聯軍，以及庚子賠款，中國即使淪為半殖民地國家被多個國家瓜分領土，都還沒像民國之初那樣對日恐懼。因為“門戶開放”政策，使中國政|府，無論是滿清還是民國政|府，都作為一個合法的政權被列強認可。

袁世凱指揮了整個二十一條的談判過程，現在我們能見到的，袁世凱對二十一條的原本、二十一條的修正本、和日本提出最後通牒的文字。這三本原本的東西，袁世凱在上邊用紅筆，就用硃筆，用墨筆做了批文，在許多地方做了重點的圈點。除了這些圈點之外，袁世凱對二十一條的條文的批示有70多處長短的批文，指出牽涉到國家領土主權的絕對不談。

日本在中國擴大權益，把勢力發展到長江腹地，發展到東南沿海的第五號內容，這大家都知道的，第五號內容絕對不談。這一條不僅不能承認，根本不能談，堅持住這一條不能談。他指示外交部，要認清當時強弱的懸殊，耐心談判，能夠談到對自己最有利的條件。同時說希望拖，把給日本的談判儘量地把時間拖長，因為日本提出是秘密交涉，他想用拖的過程當中，希望引起歐美列強的注意，進行國際的干涉。這樣一直拖了幾個月，拖到5月。

5月6日，袁世凱在《大總統袁世凱致各省電》中稱：中國沿海港灣、島嶼不可讓與或租於他國、聘用日本顧問、中日合辦警察、軍械等為‘其制我死命最要之點’。在我國不宜因此決裂，蹂躪全域性。但應盡心竭力，能挽救一分，即收回一分之權利。日本政|府終於惱羞成怒於5月7日向袁世凱政|府發出最後通牒，限5月9日下午6點前答覆，否則將執行必要之手段。此時的日本擺出大戰一場的姿態，軍艦在渤海一帶遊弋，山東、奉天兵力增加，關東戒嚴，日僑紛紛回國。

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