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洛陽皇宮、朝堂上風雲變換。朝堂外，同樣風雲變換，城頭變換大王旗。黃巾未滅，朝堂暫時沒有內缸，許多世家開始乘機要權了。本來大漢十三州最高地方官為刺史，現在各地都出現了反逆，宗室魯恭王劉餘之後劉焉藉口為鎮壓各地反賊向何太后請再設州牧。

劉焉見天下動盪，就想得到一塊安身立命之所，割據一方，當一方土皇帝，於是向何太后送禮並請求為益州牧。何太后剛剛把自家兒子扶上皇位，需要有人支援，作為宗室身份的劉焉就跳出來了，何太后就採納劉焉的建議，將負責監察各郡的刺史賦予兼有地方軍政權力，以加強對各郡的控管，並且將部分刺史升為州牧，由劉姓宗室或重臣擔任。

劉焉作為首倡人就被封陽城侯，益州牧，前往益州整飭吏治。劉焉進入益州，派張魯盤踞漢中，張魯截斷交通，斬殺漢使，從此益州與中央道路不通。劉焉進一步對內打擊地方豪強，鞏固自身勢力，益州因而處於半獨立的狀態。

隨即其他人都有樣學樣的開始請封州牧，何太后招架不住，而且有些地方她一個婦道人家根本就管不到哪兒去，靈帝劉宏在的時候都沒有辦法管理，只能透過賣官打破地方世家豪族的勢力，現在就更加不行了，她的想法很簡單，你要你們支援我兒子當皇帝，她也樂意把這些管不到的地方給封出去做個順水人情，天下州牧開始盛行，有些人直接自封后，才來朝堂報備。

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