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北宋的官制是相當複雜的。北宋政權雖然建立，但當時在南方和北方，還存在著南唐、吳越、漳泉、南漢、湖南、荊南、後蜀、北漢等八、九個割據政權。就是在北宋統治區域內，也還有不少節度使，他們既有土地，又有人民、甲兵和財富。在北宋中央政權中，還有一批在後周時同趙匡胤地位相當的禁軍將領，他們都手握重兵。趙匡胤是靠他們的支援才奪取後周政權的，但又害怕這些人也用同樣手段把自己搞掉。宋太祖和他的繼承者以及他們的主要謀士採取了一系列加強專.制主義中央集權的措施，這一舉措也影響著南宋官制。宋代的中樞機構，真正握有最高行政權者是“宰執”。所謂“宰執”，即宰相與執政之統稱。宋代的宰相稱中書門下平章事，副職稱參知政事。參知政事也稱為“執政”，這是趙匡胤為牽制宰相而設定的。據李燾《長編》卷5所記，宋太祖登位後，仍留用後周宰臣範質、王溥等為相，及範質等求退之後，雖以趙普為門下侍郎、平章事，但未行宰相署敕之事。當時有大臣認為宰相虛位，應以尚書省長官行宰相署敕之權，但有的大臣不同意，說平章事即宰相之任。那時加封為平章事者，還有多人，但都是在朝外的“使相”之類（宋制，親王、樞密使、留守、節度使兼侍中，中書令、同平章事，都稱為使相，但不預聞政事）。因此趙普獨擅宰相之權。宋太祖要給趙普設定一個副職，但想不出合適的名稱，便問翰林學士陶榖：相“下宰一等有何官？”陶榖回答說，唐代曾有參知機務、參知政事之稱。於是便以薛居正、呂餘慶為參知政事。這是宋太祖乾德二年（公元964年）時的事。當時設定的參知政事地位還很低，據《長編》卷5載：“不宣制，不押班，不知印，不升政事堂。止令就宣徽使廳上事，殿廷別設位於宰相後，敕尾署銜降宰相數字，月伴雜給皆半之。”政事堂是宰相議事辦公的地方，參知政事連宰相的辦公廳都不能進，可見沒有多大權力。後來，宋太祖看到趙普為政專斷，為了加強對宰相的牽制，便提高參知政事的地位和職權。開寶六年（公元973年）詔薛居正、呂餘慶與趙普“更知印擁班奏事”，以分其權。到了太宗時，又進一步提高參知政事的地位。據《長編》卷37載：至道元年（公元995年）正月戊子，太宗詔曰：自今參知政事宜與宰相分日知印，押正衙班。其位先異位，宜合而為一。遇宰相、使相、親王得議軍國大政，並得升都堂。

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