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東漢末年，黃巾起義雖然被鎮壓，可殘留下來的一直聚眾鬧事。

中平五年（188年），皇親國戚劉焉建議朝廷改刺史為州牧，掌管一州軍政。

漢靈帝採納劉焉的建議，從此州官從一個朝廷欽差大臣變成一州的土皇帝。

大漢地方政權由原本的郡縣兩個級別的制度變為州郡縣三個級別。

大漢疆土分為十三個州，首都為：司隸校尉部（治洛陽），管治下有河東、平陽、河內、弘農、河南尹，四郡一尹，有五十五個縣。大概位置在今天陝西省、山西、河南省部分地區。

徐州（治剡縣），管治下有彭城、下邳、東海、琅琊、東莞、廣陵等六郡，有五十個縣。大概位置在今天江蘇省、山東省南境、安徽之宿、泗二縣。

青州（治臨淄），管治下有齊郡、濟南、樂安、北海、城陽、東萊等六郡，有六十二個縣。大概位置在今天山東省與遼寧省遼河以東之地。

豫州（治譙縣），管治下有潁川、汝南、弋陽、陳郡、譙郡、魯郡、梁國、沛國等六郡二國，有九十四縣。大概位置在今天河南省。

冀州（治高邑），管治下有魏郡、廣平、陽平、鉅鹿、常山、安平、平原、樂陵、博陵、渤海、章武、河間、清河、趙國、中山國等十三郡二國，有一百二十三個縣。大概位置在今天河北、山西東部、河南省黃河以北，遼寧省遼河以西。

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