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朝廷對於西藏的治理，是透過駐藏大臣完成的。駐藏大臣擁有西藏一切重要事務的最後決定權，但並不直接管理藏政，說到底，朝廷對西藏的治理，是一種間接的治理。

這是一種低水平的治理，西藏出現了什麼問題、矛盾，必須累計到將近爆發的時候，甚至到爆發之後，才能被發現，並著手解決。就算問題最終得到解決，損失也已經造成，事倍功半，代價過重。

還有，如果西藏內部出現了對朝廷的離心力，也不能及時發現，未雨綢繆，預為之備。

改革西藏官制，關卓凡定下兩個原則：一，改間接治理為間接治理、直接治理並舉；二，削弱黃教寺院集團在政府中的影響力。

先說第一個。

仿朝廷的六部，改革噶夏政府。四噶倫增加到六噶倫，猶如六部堂官，兩正四副，其中，一正二副為藏人，正噶倫為僧噶倫，副噶倫為俗噶倫；另一正二副，則或漢或滿，由朝廷委派。這個情形，被稱為“半朝半藏”，亦彷彿六部堂官的滿、漢各半。

朝廷一伸手，就拿走了噶夏政府一半的行政權，藏人“自治”的權力，自然是被大幅度削減了。不過，僧噶倫名正言順變成正噶倫，又似乎鞏固了寺院集團的勢力，一班藏人上層，面對新官制，面面相覷，五味具陳。

新噶夏政府，名義上，一如其舊，位居攝政之下；副噶倫亦位居正噶倫之下。可是。即便黃口小兒。也曉得。攝政如何支使得動“朝噶倫”?正職的“藏噶倫”又如何支使得動副職的“朝噶倫”？副職的“朝噶倫”，只有正職的“朝噶倫”才支使得動，而正職的“朝噶倫”，自然是越過攝政，直接對駐藏大臣負責的。

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